520農運30週年，變化多少？

2018年是520農運三十週年，三十年前因為WTO開放的衝擊，加上很多政策上對於農民的不友善，促使了農民集結在總統就職日這天進行抗議活動，當然，在那個剛剛解除戒嚴的年代，社會對於社會運動的觀感以及行政體系的處理方式都是和現在非常不同的。當初的農運領導者如林國華、戴振耀等人，或進入體制內協助農民取得權益，經過三十年，也大多陸續凋零。

而農民的處境是否有因此改善？本次農民運動對於後續社運的發展已有相當多論述，本文不加贅述，單純就制度面跟農民提出的訴求背景與合理層面來分析。

520運動有七大述求，包括

全面農民、農眷保險
肥料自由買賣
增加稻米保證價格與收購面積
廢止農會總幹事遴選
廢止農田水利會會長遴選
成立農業部
農地自由買賣

本文會簡述這七大述求帶來的衝擊跟影響

全面啟動農民保險：在520運動之後的一年，就已決定全面開辦農民保險。但這卻是造成現在農保複雜化的定時炸彈。其實早在1985年，就已經開始試辦農民保險，全面開辦農保其實也只是時間上的問題而已，但問題並不在農保本身，在1995年喊出來的老農津貼政策，以及爾後許多次的調整加碼，造成了財政的重大負擔。
如果發放資格明確，確實照顧給辛勤工作的農民，那我們沒有任何一句怨言，稅金本來就是用來照顧社會上經濟地位較為弱勢的一方。但實質上，從最初的老農津貼暫行條例，為了避免基層的抗爭，採取了顢頇的妥協制度，規定農民僅需投保農保達六個月，就能在65歲之後開始領取老農津貼。農民確實受到照顧了，但是很多的農地持有者也因為順風車的緣故取得了老農津貼的領取資格。老農津貼上路之後導致農委會的預算快速膨脹，從原本一個一年四五百億的小部會，成長到2018年預算已達1000億，但有很大一部份是花在農保跟老農津貼的社會福利制度上了。雖然之後政府突然意識到老農津貼的發放資格有問題，修改為投保農保滿15年之後才能領取，並且增加排富條款，但是已經是覆水難收的狀況。政府的政策一向都是發出去容易收回來難。2018年有475億的老農津貼必須發放，幾乎佔據50%的農委會預算，在年金改革的浪潮下，是否會有互相排擠的效應還需要觀察，主要是因為老農津貼之前的資格認定太過寬鬆，有部分人可以取得兩種以上的老年給付。
回到保險的面向來說，從農保開辦以來大多都是對於醫療層面的給付，但在其他保障上的確比其他族群的保險要低。例如勞保及公保有意外給付、生育給付，農保則只有在費率上給予優惠，直到2018年才首度將職災納入農保範圍，可以說也算是520農運30週年的一個禮物。現在在農保的資格上也已經有部分的修正，不限定一定要持有農地才能投保，只是未來農保需要怎樣的調整，才能夠讓從農的青年人放心，還是需要有縝密的思考，畢竟在農保這條路上，有太多的選舉考量，歷經三十年的努力，整體制度而言還是走的非常慢。

肥料部分在肥料管理法修正之後，其實自由買賣上已經不成問題，不過衍生出其他的問題了。目前肥料不像農藥一樣屬於特許行業必須有特定的販售執照才能夠販售，因此不管是大賣場或是專門店，都可以輕易地取得肥料。農民取得肥料的管道變多了，不像戒嚴時期利用「肥料換穀」等手段控制肥料的來源，政府更補助肥料的運費，使得國內不管是化學肥料或是有機質肥料的價格都大幅滑落。
這樣真的幫助到農民了嗎？或許一開始是的，農民取得了便宜且方便的肥料，作物開始增產，但是多年來對於肥料的不加節制，臺灣許多的土壤出現了施肥過當的情形，甚至污染到地下水或水庫。而政府直到十幾年前才恍然大悟，開始推動合理化施肥，但是農民觀念已經根深蒂固，要翻轉這樣的觀念非常困難。
最令人難過的是部分官員把過量施肥的觀念歸咎於農民多施多得的不當觀念，但問題的根源是肥料取得的難度過低。在520運動的時候農民呼喊著肥料自由買賣，後面可能帶來的風險並沒有被看見，現在造成了全臺灣將近一半以上農地的夢魘，肥料的管制也像農保一樣，一旦鬆綁了要重新緊縮就是非常困難的事情。目前只能透過不斷的教育來讓農民修改施肥態度，成效十分有限。

稻米保價收購價格提升與面積提高可以說是農民多個訴求裡面影響產業面最大的。由於長期的公糧收購政策，使得農民在生產稻米上以產量為最高的目的。當初520提出訴求有其歷史因素，因為當時加入WTO可能會導致國外低價稻米進入國內，侵蝕原本的稻米市場，著急的農民向政府請願希望以公糧收購的方式維持市場的穩定。政府後來提出了休耕地活化、水旱田輪作等政策，主要的目的還是想要降低國內稻米的生產量。保價收購可能會造成市面上的價格設下低水位，休耕補助等政策無形中設定了國內農地的隱形使用成本，這兩點延續將近三十年的政策執行下來，已經造成國內的農地利用成本高昂，同時農民也沒有因此大量轉型，因為政府的政策大多還是停留在「唯米是糧」的思考模式。最近幾年鼓勵轉作其他作物的政策才大量出現，已經慣於繳交公糧的農民又是一陣反彈，政府的改革路線就又被選票給綁架了。而近年來相關的政策也多流於放煙火的宣導層面，部分農民也被養成有補助才要動作的習慣，在整體農業發展和農地有效利用上都是不利的。

農會和水利會總幹事的遴選，基本上就是政治問題。由於這兩個農業組織掌握太多的補助資源，但是又可能受限於某些政治勢力的操控而長期被把持。造成不同農會及水利會管轄範圍間，農民的權益可能會有極大的差異。當初的訴求應該是想要改採全面由會員直選，以避免遴選過程中產生的弊端。
在30年後的今天，農會的遴選應該還是囿於多角的壓力依然存在，而水利會已經在不久之前拍版收歸國有，到底是政治動作，還是會將用水權利還給農民？需要再進一步的觀察。

農業部的成立，在520三十週年終於露出一個曙光，但是回歸法制面來看，當農委會在1985年成立的時候，當時由農村復興委員會合併了經濟部農業局（這也是現在農委會都在經濟委員會列席的原因），其實整體的組織規劃就跟一個「部」是很類似的，相關的業務執掌經過多次修法也越來越清晰，例如在精省之後將原本最重要的農糧管理單位，臺灣省政府糧食局跟農林廳整合成為農糧署。三十年後的今天，的確我們可能在一兩年之內見證到農業部正式掛牌，不過實質上農委會目前所執掌的範圍，跟當初農業部的思考已經沒有太大差異了。掛成「部」應該象徵意義大於實質意義。不過我們仍希望農業部本身能夠對於農業相關的政策作更清晰的宣示跟規劃。

農地自由買賣的訴求看似提高農民收益，但在農發條例制訂相關規定之後，其實形成了臺灣農地的惡夢。最大的惡夢就出現在宜蘭縣的農舍爭議，以及許多縣市座落在農地上的非法工廠。許多非具農民身份的農民藉由「實際農業行為」來購置農地之後進行不當利用，農民確實收到了賣地之後獲得的利益，但是農地被過度切割，導致現在農地的利用與規劃出現極大的問題，甚至影響到原本的農業生產、轉型及國土利用。
這些不當的土地轉移及利用，最後都是由全民要來承擔後果。

綜觀520當時的訴求，不難理解農民當時對於政府的不信任以及急於想要擺脫貧困形象的渴望。但是在行政單位上接受農民請願的同時，是否有負責任地進行政策的辯論與思考，在三十年後的檢討來說，確實是有些不足的。政策並不是一味地滿足請願，而是應該要經過縝密的思考與評估才提出方案，並且由政務官與事務官共同承擔責任。請願者大多會提出對自己絕對有利的方向，但是主事者應該站在全國的角度來思考並折衝，才是一個負責任的決策手段。有時候做出一些飲鴆止渴的政策，只是讓自己能在當下下莊，這樣可以嗎？

如果要筆者對三十年間農民的處境做出評論，筆者只有一句話。

行政上的部分顢頇態度，造成了農民好過了一點點，但是農業奄奄一息。

希望態度上的翻轉不需要再三十年，我們沒有那麼多的三十年。
我們也知道這非常困難，僅此紀念耀伯等農運先驅。
也許農民不會再上街頭，只期待人人都能含笑收割。